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集体土地征收的纠纷与法律服务

发布日期:2017-07-25 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?bet356提款要几天_bet356时时彩_bet356无法提款 彭鹏

[摘要]:农用地征收不是一个单一的行政行为,而是由发布公告、听证、现场调查、征地审批、征地补偿安置方案审批、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行政行为构成的集合体。虽然农用地征收中的每一个行为都有可能出现纠纷,但在这些行为中,征地审批和征地补偿安置方案审批是征地行为的核心,绝大多数征地纠纷案件都是对这两个行为不服引发的。依照现行法律的规定,解决征地审批纠纷和征地补偿安置方案审批纠纷的主要路径是行政复议程序。因此本文主要是介绍上述两个行为引发的纠纷形式、维权路径以及律师这些纠纷中如何通过行政复议程序向农户提供法律服务。

[关键词]:农用地 ? ?征收 ? 征地审批 ?征地补偿安置 ?行政复议
?随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加快,农民集体土地被大量征收,而现行土地征收法律法规规定不完善,地方政府在征地过程中操作不规范,被征地的农民与征地批准机关、征地实施机关之间的矛盾日益突出。

一、 农用地征收纠纷的主要表现形式
虽然整个农用地征收程序比较复杂,涉及多个行政机关的具体行政行为,其中任何一个具体行政行为均可能引起征地纠纷,但是征地审批和征地补偿安置方案审批是征地行为的核心,这两个行为引发的案件占据了征地纠纷案件的绝大多数。
(一)征地审批行为中的主要纠纷
征地审批总体分为四个阶段:第一、用地单位申请用地;第二、国土部门及相关单位勘测定界及征地前的调查;第三、拟定方案,组织听证和资料收集;第四、国土部门和政府审查、审批、发文、备案。具体来说纠纷表现为以下形式:

? 1、征地勘测定界图和实际用地范围不一致

? 出现这一问题的原因有很多,包括规避农用地转用指标、征地遇到阻碍来不及调整、相关人员的渎职等等,但是不管出于何种原因,一旦出现这样的问题,很可能引起纠纷。

? ? ? ?2、征地前农户知情权保障不力
? ? ??《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号文)明确规定:“在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证,要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”征地审批部门(主要是省政府和省国土资源厅)为了落实国务院的指示,要求征地实施部门(主要是市、县人民政府)必须提供征地听证和征地情况调查的材料。然而,在实践中,因为目前的征地补偿标准偏低,农户的说服工作并不好做,所以有的征地实施部门不愿将征地情况告知农户。为了规避审查,这些征地实施部门一般会提供一份只有被征地的集体经济组织盖章的《放弃听证证明》和一份伪造的《征地情况调查确认表》来证明已得到被征地农户们的同意。当实施征地时,一直蒙在鼓里的农户们才知道自己辛苦耕种多年的土地已经不再属于自己,他们当然不会善罢甘休。
(二)征地补偿安置方案审批中的主要纠纷
由于中国长期以来存在的轻程序重实体的传统,农户在实体利益得到充分保障的情况下,并不会对程序利益过多计较,因此很多时候即使政府部门在征地审批过程中严重违反程序,只要补偿到位,农户一般不会过多计较;反之一旦补偿不到位,纠纷往往难以避免。征地补偿安置纠纷主要表现为:
? ? ??1、 农户不认可征地补偿标准
? ? ?《土地管理法》第四十七条对征地补偿标准作了规定,但该规定只规定了一个弹性很大的征地补偿标准的范围,操作中很容易引起争议。所以安徽省人民政府在2009年12月31日颁布了《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》(皖政〔2009〕132号),将全省各地的征地补偿金额确定了下来,并规定两年提高一次(此后安徽省政府又颁布了(皖政〔2012〕67号文提高了标准)。此规定一出,按理说关于征地补偿标准的纠纷可以休矣,但是实际情况却不容乐观,新的纠纷出现了。第一种纠纷是,征地是在新标准实施之前批准的,但是征地部门在征地前未告知农户,在征地批准后,也没有将征地批复公告,适用何种补偿标准之争。第二种纠纷是,征地实施部门在新标准施行之前已对农户按照老标准进行了补偿安置,但征地批复是在新标准施行后才作出的,适用何种补偿标准之争。
? ? ? 2、 征地补偿款没有发放到位
? ? ?《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有”,该条规定的立法原意是好的,但是在司法实践中却引起了很大问题,集体经济组织截留甚至私吞土地补偿费的情况屡见不鲜,由此引起了大量纷争。为了解决此问题,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号文)规定:“要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”,《安徽省人民政府关于深化改革严格土地管理有关问题的通知》(皖政〔2005〕20号)则规定:“土地补偿费的70%以上要用于被征地农户的生产生活和社会保障”。有了上述规定,集体经济组织截留私吞土地补偿费的情况大大减少了,但是新的纠纷又出现了。在安徽省的很多地方,制定征地补偿安置方案的市、县政府将土地补偿费和安置补助费中的相当一部分统筹用于失地农民保险,也许这些政府的出发点是好的,但是很多农户并不买账,他们更愿意政府将所有的征地补偿费用一分不少的一次性发到他们自己手中。
? ? ??3.地上附着物补偿中的农民集体土地上房屋征迁补偿标准不统一
? ? ? 农民集体土地上房屋可以说是农民的安身立命之所,关系重大。然而,《土地管理法》第四十七条规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由各省、自治区、直辖市自行制定”。《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定:“房屋及其他附着物的补偿标准,由省政府规定”。安徽省人民政府办公厅发布的《关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》又授权设区的市人民政府制定被征土地上的房屋及其他附着物的补偿标准,报省政府备案后执行。对农民集体土地上的房屋拆迁补偿标准制定权的层层授权,导致地方政府各自为政,拆迁补偿标准朝令夕改,实践中甚至出现相邻的村子同时拆迁却补偿标准不同的情况,引发大量的矛盾纠纷。
二、 农用地征收纠纷的维权路径
目前农用地征收的法定维权路径有两条,行政复议和行政诉讼,其中又以行政复议为维权的主渠道。接下来笔者将围绕这两种案件类型的维权路径展开分析。
(一)维权路径分析
? ? ? 1.对征地审批行为不服的维权路径
? ? ? 依照《土地管理法》四十五条的规定,农用地征收行为的批准单位只能是国务院和省级人民政府,其中绝大多数征地行为都是省级人民政府批准的,因此笔者在这里只论述对省级人民政府的征地审批行为不服的情况。
在理论届,对征地批复是否可以直接提起行政诉讼的争议很大,但在实务届,全国各地法院通常将征地批复理解成《行政复议法》第三十条第二款的最终裁决行为,农户对征地批复不服向法院起诉的法院不予受理。???因此,对征地批复不服只能向省级人民政府提起行政复议,如果对省级人民政府作出的决定不服,可以向国务院申请裁决。当然法院在农户对征地批复不服的维权过程中,也并非毫无作为,如果农户对征地批复不服向省级人民政府申请行政复议时,而省级人民政府仅做了程序性审理,作出了不予受理或驳回行政复议申请的决定,农户可以依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定向人民法院提起行政诉讼,要求法院判决复议机关受理行政复议申请。
? ? ? ?2.对征地补偿安置方案不服的维权路径
? ? ? 在理论届,有学者认为市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是民事行为,对征地补偿安置方案不服本质上是一种民事争议。如贺日开教授在其撰写的《我国征地补偿救济制度的迷误与出路》一文中指出“市、县人民政府土地行政主管部门拟定补偿方案予以公告并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见,这实际上是对被征土地的报价行为。被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对补偿方案有不同意见的或者要求举行听证会的行为,则是对于土地价格的还价行为。市、县人民政府对修改后的补偿方案予以批准的行为,既是新一轮的报价行为,同时也是对被征土地的单方面初步定价行为。”?3?在实务界,市、县人民政府制定征地补偿安置方案的行为被认为是具体行政行为,《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”。然而由于无论是省政府还是国务院,都没有设置专门的征地裁决机构,具体的裁决工作由国土资源部门完成,这样就变成标准制定部门和标准裁决部门都是国土资源部门,相当于让国土资源部门自己去纠正自己,实践效果很不理想。正如有的学者所指出的,“将征地补偿安置争议交由省级土地行政主管部门来处理,被征地农民的合法权益很难得到及时、公正、全面、有效的维护”。???基于上述原因,2011年5月18日,国务院法制办公室下发了《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号),该通知规定农户对征地补偿安置方案不服,应依法向上一级行政机关申请行政复议,对复议决定不服,可以向人民法院提起行政诉讼。从通知内容可以看出,对征地补偿安置方案不服提起行政复议和行政诉讼皆可,但是行政复议作为前置程序。相比对征地批复不服只能通过行政复议程序维权,对征地补偿安置方案不服的维权路径更为丰富。
(二) 复议机关的审查事项和办案方式
对不服征地批复案件的审理,因为省政府的征地审批行为是包含着若干个行政行为的复杂集合体,因此复议机关在案件审理过程中会对整个征地批复作出过程中的是否符合土地利用总体规划、是否符合勘测定界图、是否保障了农户知情权、是否落实了“一书四方案”等诸多问题逐一审查。对不服征地补偿安置方案的审理,复议机关的审查相对简单,主要审查征地补偿安置方案是否符合法定标准,是否存在补偿不到位的情况。复议机关在办案过程中一般采取书面审理和现场调查相结合的方式审理案件。具体来说,在收到行政复议申请后复议机关会要求作出行政行为的政府和实施行政行为的政府都提供答复意见和相关证据材料,在审查了相关证据材料后,案件承办人员会实地了解案情,并和被征地农户及当地政府见面,听取双方意见,在此基础上作出行政复议决定。
三、 律师在征地纠纷行政复议案件中可以提供的法律服务
关于律师在征地纠纷中能起的作用存在着这样一种观点:征地纠纷的维权以行政复议为主要路径,而行政复议案件的举证责任在做出具体行政行为的政府;此外,行政复议案件并不开庭审理,因此律师在征地案件中并没有多少用武之地。
笔者认为,上述观点有失偏颇,律师在征地纠纷案件中是大有可为的。第一,征地案件的举证责任虽在行政机关,但是作为申请人的农户在行政复议的举证环节并不是什么工作都不用做。《行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请的受理条件应当满足申请人与具体行政行为有利害关系;有具体的行政复议请求和理由;在法定申请期限内提出”的要求。这三项要求实际上决定了,农户在对征地纠纷提出行政复议申请时,如果没有提供充足的材料,很可能面临案件不被受理或受理后驳回的后果,所以农户需要律师帮助准备相关材料。第二,虽然复议机关会对征地批复进行全面性审查,但是由于征地涉及多个环节,复议机关不可能对征地所有环节都做到仔细审查,所以农户需要律师帮助找到征地行为中的问题。第三,征地案件虽然在行政复议程序中一般并不开庭审理,但是一般会到现场调查了解案情并组织当地政府和农户进行调解,此时律师的作用更加凸显。
具体来说律师在征地纠纷中可以提供的法律服务包括以下几个方面:
? ? ? 1.案件材料的搜集和准备
? ? ? 在一些征地案件中,当地政府没有向农户提供任何书面材料,只是口头告知农户土地已被征收,这就导致农户提供不出书面材料,如果没有书面材料,复议机关一般不会受理农户的相关复议申请。在这种情况下就需要律师通过政府信息公开程序向国土资源部门或政府部门获取提起复议申请所需的基本材料。征地涉及的其他大部分材料,涉案政府机关会在答辩期间向复议机关提供,律师应及时向复议机关申请调取,以便发现征地过程中存在的问题。
? ? ? 2.对行政复议申请期限的把握
? ? ? 行政复议申请期限对行政相对人获得复议救济而言,具有决定性的作用。相对人只有在法定复议期限内提出复议申请,才有可能获得行政救济,否则将丧失通过行政复议途径救济自身合法权益和监督行政行为的权利。??? 在实践中,各级复议机关对复议期限的尺度掌握的都比较严,即严格按照《行政复议法》第九条规定的“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”来掌握,且这里的“知道具体行政行为”是指知道具体行政行为的主要内容即可。复议机关收到复议申请书首先就会审查期限问题,即使通过了复议机关的审查,行政复议的被申请人和第三人也一般会就期限问题抗辩,有很多征地案件都因为期限的问题不被受理或驳回。作为律师,在提起行政复议申请时,必须对复议期限问题有准确的把握。具体来说,如果该征地行为没有超过复议申请期限,要提供充分的证据材料;如果该征地行为确实已经超过复议申请期限,要想办法绕开复议期限的障碍,采取迂回的方式达到目的。比如农户对征地补偿安置方案不服,但是该方案早已公告过,再就征地补偿安置方案提起行政复议显非明智之举。此时,可以考虑对征地中的其他未过期限的行政行为提起复议,先确保案件被受理,在案件审理过程中,再要求复议机关对补偿安置问题一并审查,从而达成诉求。
? ? ??3.充分利用调解机会,达成诉求。
? ? ??笔者认为,在征地案件中,一个律师所应采取的正确策略不是全力争胜,让复议机关撤销相关行政行为,而是通过调解让农户获得合理限度内的最大利益。原因在于:第一,土地管理法律法规对于征地条件、程序等规定较为原则,复议机关为维护社会稳定,对征地行为合法性审查尺度把握较为宽松,比如对征地行为存在程序瑕疵的很多行政复议案件,并不直接撤销,而是在维持的同时下达行政复议意见书,要求完善程序,做好善后工作,因此打赢官司的难度极大;第二,即使赢得了官司,其结果也不过是行政机关完善程序,重新实施行政行为,对农户的实体利益保护并没有什么好处;第三,由于征地案件涉及人数众多,利益关系错综复杂,行政复议机关简单地维持或撤销难以彻底解决问题,甚至会进一步激化矛盾,因此,对于征地案件,复议机关会愿意促成双方达成调解、和解协议,化解矛盾纠纷。综上原因,调解程序成为整个征地纠纷案件审理过程中最为关键的程序,律师必须充分利用复议机关愿意促成双方达成和解的有利条件,把握住调解的机会,在合理有度的范围内,为农户争取到最大的利益。

参考文献:
1.《土地征收行政复议实务研究》:安徽省人民政府法制办公室和安徽省国土资源厅研究课题,2010年3月30日收稿,转引自国务院法制办网站,发布时间2010年6月20日。
2. 详见(2011)皖行终字第00005号《安徽省高院行政裁定书》,转引自安徽省高级人民院网站
3.贺日开:《我国征地补偿救济制度的迷误与出路》,《法学》2007年第11期。
4.王发荣:《完善现行征地补偿裁决机制的建议》,《国土资源》2010年第10期。
5.《土地征收行政复议实务研究》:安徽省人民政府法制办公室和安徽省国土资源厅研究课题,2010年3月30日收稿,转引自国务院法制办网站,发布时间2010年6月20日。
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